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CONFERENCES (sujets locaux)
Gérard DUCABLE
La Réforme de la décentralisation

Rencontre du 2 Février 2005 à l' UDF du HAVRE avec Gérard DUCABLE Maire d’Isneauville (commune de l'agglomération rouennaise) Conseiller régional de Haute Normandie Délégué communautaire de l’agglomération rouennaise. Les nouvelles responsabilités locales, ou les principaux aspects de la « Loi relative aux libertés et responsabilités locales »du 13 août 2004.

Pourriez-vous en quelques mots nous rappeler les différentes étapes du processus de décentralisation ?

En fait, ce sont les lois DEFERRE du 10 mai 1982 qui marque le début de la décentralisation en France. Ces lois ont profondément modifié la vie des communes, des départements et des régions, ces dernières étant d’ailleurs véritablement nées à cette époque, répondant au vœu du général de GAULLE qui en avait souhaité la création dès 1969. Même si elles sont dessinées en 1972, elles n’ont pas alors de réels pouvoirs. On peut dire tout de même que la commune est restée l’élément de base de la territorialité française et le maire, du fait de sa double fonction représentant de l’Etat et représentant du conseil municipal, a renforcé son rôle déjà important. Cette réforme a permis une amélioration de la vie communale, qui a pris une dimension majeure avec des aménagements, des projets, en un mot une nouvelle dynamique pour la vie de la cité.

Les départements ont poursuivi leur mutation et sont devenus incontournables pour tous les projets de quelque importance.
Notons à ce sujet que leur budget pour les plus importants tels la Seine Maritime est bien plus conséquent que celui des régions. A titre d’exemple, le budget du conseil général de la Seine maritime est de 1,4 milliard d’euros soit sensiblement le double du budget de la Région Haute-Normandie !

Les Régions ont par ailleurs toujours du mal à trouver leur réelle identité, elles ne sont (le plus souvent) perçues (au sein de l’opinion publique) que comme des distributeurs de subventions, des accompagnateurs de projets alors que dans le domaine transport, de l’enseignement et de la formation professionnelle, des pôles d’attractivité elles peuvent être sont de véritables initiateurs. Dans le même temps, on a pu assister à des regroupements de la part de collectivités telles que les départements, qui ont créé des structures pour gérer leurs nouvelles compétences.

Tout cela étant bien sûr sans compter sur la propension étatique de multiplier les structures déconcentrées : aussi, nous nous penchons sur le domaine sanitaire, se chevauchent la DDAS, la DAS et maintenant l’ARH ; ces structures n’ont pas les mêmes attributions mais les domaines de compétences sont très voisins. De même des administrations ont longtemps cohabité, la DDE et la DDI par exemple auxquelles se sont adjoints les structures issues de nouvelles coopérations intercommunales.

Les lois CHEVEMENENT avait plutôt marqué l’accent sur les regroupements, les lois VOYNET sur la vague notion de pays.

Mais alors…comment comprendre le fait que l’on n’est pas arrêté cette folie du chevauchement de structures ?

Tout à fait, devant cet émiettement des centres de décision, il était alors grand temps d’envisager un texte afin de proposer plus de clarté dans les responsabilités. Cela pourrait éviter les financements croisés, permettre que soit exercé par un seul échelon tout un pan de compétences.

Dès juin 2002, le projet Décentralisation proposé par l’UDF dont Hervé MORIN était le délégué général fixait les objectifs d’une réforme ambitieuse, claire et fonctionnelle.

A titre indicatif prenons l’exemple celui de la voirie :
- La chaussée est départementale
- Le trottoir est communal, la bouche d’égout est intercommunale
- L’avaloir pour le pluvial
- Les convois exceptionnels sont réglés par les services de l’Etat, alors que la signalétique est communale et départementale.
A titre personnel j’ai dû, dans la fin des années 1990, refaire la voirie de la D928 et nous avons du négocier (et le mot est juste !) avec : 1) la DDE 2) la DDI 3) La Communauté d’agglomération de ROUEN 4) Le Syndicat intercommunal d’électrification 5) France Télécom 6) CAUE (conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement) Cet exemple vous montre combien les choses ne vont pas de soit dans l’action publique au quotidien.

En outre, depuis quelques années, il paraissait important de mieux définir enfin le rôle des régions voir de les regrouper pour les rendre pertinentes ; c’était d’ailleurs le thème de campagne notre liste UDF lors des dernières élections régionales en NORMANDIE. Une plus grande lisibilité est certainement le meilleur moyen de renforcer le lien social et de conforter la notion de bien publique.

Faire une loi pour l’avenir et non une loi pour les élus c’était, on peut le penser, l’un des buts de cette nouvelle loi.

Un long débat a pourtant eu lieu, comment ce texte s’est-il construit ?

Monsieur le Premier ministre Jean-Pierre RAFFARIN a voulu cette loi de décentralisation et il tint à la présenter comme l’Acte II de la décentralisation, elle a été l’objet d’un vif débat au sein du parlement.
Initialement elle comportait 125 articles mais par le biais des modifications, elle en comporte 203.
Les navettes parlementaires en ont donc progressivement changé le texte et fait plus grave, les élections régionales passant par là, le Sénat a fait valoir son rôle de défenseurs des collectivités locales, pour limiter le pouvoir des régions en matière de développement économique, arguant qu’aucune collectivité ne pouvait prendre le pas sur une autre ! Le Premier ministre a du d’autre part engager la responsabilité du gouvernement lors de la seconde lecture à l’Assemblée Nationale.

Une saisine du conseil constitutionnel par l’opposition le 3 août, a retardé la promulgation de la loi au 13 août 2004. (Déclaration contraire à la constitution du fait du report du transfert des agents TOS dans les DOM) Plus récemment la commission de Bruxelles a donné son accord pour que les régions puissent éventuellement faire varier la TIPP. Il ne reste plus dorénavant qu’à promulguer les décrets d’application.

Pourriez-vous nous expliquer les évolutions consécutives à l’entrée en vigueur de ce texte ?

Le texte de loi comporte donc 203 articles répartis en dix titres mais on ne peut pas dire, à la lecture du texte, que la méthodologie la plus stricte ait présidé à sa rédaction. Une centaine d’articles concernent l’intercommunalité, le transfert de compétences, ils renvoient au code général des collectivités locales, de l’urbanisme, de l’éducation, code du travail, code de la voirie routière, code de la route, code de l’aviation civile, code des ports maritimes, code du domaine fluvial et de la navigation intérieure, code de l’environnement, code de l’action social et des familles, code de la construction et de l’habitation, code de la santé publique, code civil, code général de impôts… ainsi que de nombreuses lois telle la loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité.

Vous voyez ici combien cette loi est transversale et combien elle touche toute la vie de la cité.

Essayons de reprendre par collectivité les principales dispositions :

1. La Région Elles auront un rôle de coordination des actions développement économiques des collectivités territoriales, mais elles n’auront pas toute la responsabilité de ce secteur contrairement à ce qui était prévu initialement. De la même manière en multipliant les contrats avec d’autres niveaux de collectivité l’Etat tend à affaiblir les politiques régionales en vidant de sens les CPER (contrat de plan Etat Région).
Mais les régions auront l’intégralité de la compétence formation professionnelle et un plan de développement des formations professionnelles est institué. La région coordonne les actions en faveur de l’accueil, de l’information et de l’orientation des jeunes et de adultes en vue de leur insertion professionnelle et sociale. Elle pourra également passer des conventions.
La région a en charge la formation des travailleurs sociaux et des professions paramédicales elle doit donc se pencher sur les besoins. A titre expérimental, pendant quatre ans, elle pourra participer au financement d’équipements sanitaires et contribuer au fonctionnement des agences régionales d’hospitalisation.
La région aura, et c’est là un sujet de beaucoup de polémiques, la charge des personnels TOS des lycées.

2. Le Département L’action sociale est dorénavant au cœur de ses responsabilités, puisqu’il la coordonne et la met en œuvre. Le département, met en place le schéma d’organisation sociale et médico-sociale, il définit les territoires de coordination de l’action gérontologique de proximité. Le département attribuera aux jeunes en difficultés de 18 à 25 ans des aides pour l’insertion, des expérimentation pourront voir le jour dans la mise en ouvre de la protection judiciaire de la jeunesse. Il y aura transfert aux départements du classement des équipements et organismes de tourisme ainsi que de 15000 kilomètres de routes nationales déclassées. De la même manière que les régions, le département se voit attribuer la gestion des personnels TOS des collèges. Ces nouvelles prérogatives ne remettent pas en cause le rôle majeur du département auprès des autres collectivités, reste à savoir s’il en aura toujours la possibilité.

3. Les Communes et les EPCI (Etablissements publics de coopération intercommunale) Dans le domaine du logement social le préfet peut déléguer au Maire ou au président d’ EPCI compétent, tout ou partie des possibilités financières qu’il détenait au titre de l’article L441-1 du code de la construction et de l’habitat. Les aides de l’Etat, construction, réhabilitation, démolition des logements sociaux comme les aides pour la rénovation de l’habitat privé peuvent être déléguée aux communes ou EPCI. Ces mesures s’accompagnent d’un assouplissement du contrôle de légalité, et des actes soumis à l ‘obligation de transmission au préfet. Cela touche la police du maire, l’évolution des carrières des personnels et les documents d’urbanisme.

Comment tout cela va-t-il pouvoir se mettre en œuvre sans bloquer la bonne marche des collectivités ?

Les transferts de compétences devraient être achevées vers 2008, la loi nécessitera environ une soixantaine de décrets d’application et 35 de ces décrets ont été publiés à la date du 1er janvier 2005, le reste devant l’être avant juillet 2005.

Les RMI et RMA ont déjà été transférés au 1er janvier 2004. Le total des transferts RMI / RMA sera de 5 milliards et 2,2 milliards seront nécessaires pour les autres transferts vers les départements. Les Régions devraient bénéficier de 2,2 milliards d’Euros.
Les Préfets ont déjà engagé une consultation sur le transfert des routes nationales.
Les départements auront trois mois pour donner leur avis à compter du moment ou ils auront été saisis par l’Etat sur les transferts des routes. Au vu des remarques un décret sera pris en conseil d’Etat, les premiers transferts interviendront en janvier 2006, l’Etat gardera la gestion de 18 000 kilomètres de routes nationales et d’autoroutes.
Un observatoire de la décentralisation a été mis en place par le Sénat le 19 janvier 2005, cet observatoire répond à la vocation de la haute assemblée qui se veut être le représentant des collectivités locales.
Malheureusement, cet observatoire est très majoritairement composé de membres de l’ UMP, ce qui éveille les doutes quant à la liberté de parole de cet organisme.

L’Etat devra donc compenser chaque transfert par des moyens financiers correspondants ? Et pour 2005, quels changements se produiront pour les collectivités ?

Oui et c’est là où se situe la deuxième polémique instrumentalisée de manière souvent grotesque par les présidents de régions socialistes.
La compensation est évaluée à 11 milliards d’euros soit 3 pour les régions, 8 pour les départements qui seront financés en 2005 par le produit de la TIPP (taxe intérieure sur les produits pétroliers) et de la taxe sur les conventions d’assurances (TCA) ; c’est l’article 52 de la loi de finance 2005.
Le projet de loi de finance pour 2005 concrétise donc les engagements du gouvernement. La commission de Bruxelles a estimé qu’il s’agissait de ressources propres. D’autre part dans ce même projet de loi de finances, une importante réforme de la DGF introduit un renforcement de la péréquation : 3 euros par hectare pour les communes de plaine et 5 euros par hectares pour les communes de montagne, avec en outre une progression de la DSU et de la DSR. Globalement les concours financiers de l’Etat aux collectivités progresseront de 3%.

On parle beaucoup du transfert des personnels des collèges et des lycées, qu’en est-il exactement ?

Oui, c’est ce que l’on appelle le transfert des TOS. Sont transférés les emplois pourvus au 31 décembre 2004, sauf si les effectifs sont inférieurs à 2002. Les agents doivent choisir dans les deux ans. Cet afflux de personnel va multiplier par trois ou quatre les effectifs des régions, à titre d’exemple la région Haute-Normandie fonctionne avec un effectif de 389 personnes de rang A ou B et elle aura à gérer des personnels de catégorie C.

Mais comment les collectivités vont pouvoir supporter ces nouvelles charges ?

Globalement les budgets des régions en particulier sont constitués de dotations et leur autonomie est des plus faible. Comme je vous l’ai déjà laissé entendre, ces transferts sont l’occasion pour les régions socialistes d’un exercice de style politicien. Pour mettre en place la décentralisation, la région PICARDIE propose une augmentation des taux d’imposition de 30% de la fiscalité arguant d’un désengagement de l’Etat de quelque 44 millions d’euros, la région CENTRE envisage des hausses de 50 % pendant que L’ALSACE, seule Région tenue par la droite, procédera à une augmentation 2,5 %.
Certains départements refusent d’ores et déjà de prendre des compétences optionnelles Logement, culture, formation et production judiciaire de la jeunesse ; le département de l’Isère refuse de prendre en charge certaines routes nationales comme le RN 75 (Grenoble Sisteron) ou la RN 91 qui donne accès à l’Oisans, sous prétexte que l’Etat n’a rien fait sur ces routes…D’autres départements arguent aussi de l’augmentation du nombre d’allocataires du RMI qui atteindrait plus de 17%. Le président du conseil général de l’Isère estime la mise en place de la décentralisation à 40 à 50 millions d’euros sur un budget de 1, O92 milliards d’euros. Face à ces gros chiffres, il parait plus objectif et intellectuellement plus honnête de relativiser cette augmentation de fiscalité, elle ne serait que de 14 euros en MIDI PYRENEES et 6 euros en PACA.

La TIPP qui doit servir de manne aux régions est sujette à des variations, son produit a diminué en 2004 du fait des nouveaux modèles de voitures et de la limitation de vitesse, il est possible que cela se pérennise.

Et pour la Région Haute-Normandie, comment cela va–t-il se passer ?

On ne connaît pas encore l’augmentation des taux pour la Région. La séance plénière du 20 mars 2005 devrait mettre à l’ordre du jour le vote des taux d’imposition.

Quelle est votre position face à cela ?
Les collectivités territoriales, institutions de proximité s’apprêtent donc à prendre dans beaucoup de domaines le relais de l’Etat, maintenant reste à savoir si les niveaux proposés sont cohérents et si la méthode est la bonne. Mettre en place une loi touchant les collectivités, instances délibératives s’il en est et être obligé de le faire par un artifice réglementaire le 49-3 suscitait déjà quelques questions. Plus important à notre avis est la réponse aux questions suivantes très justement posées par le député-Maire de ROUEN Pierre ALBERTINI :

- Faut-il garder un tel nombre de collectivités superposées, entraînant des niveaux de compétences peu lisibles, des projets avec des financements croisés ; la loi a-t-elle répondu à ce problème ?

- A-t-on intégré à cette architecture les nouvelles collectivités que sont les Communautés, les Pays ? et que représente en milieu urbain des découpages cantonaux de nature avant tout rural ? En un mot, la clarification des rôles des collectivités n’a pas été résolue par cette seconde grande loi de décentralisation et c’est là son plus grand reproche.

 

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